前沿 赵宏：规划许可诉讼中邻人保护的权利基础与审查构造《法学研究》着重于探讨中国法治建设进程中的重大理论和实践问题，致力于反映我国法学研究的最新成果和最高学术水平，曾获中国社会科学院优秀期刊、全国百强社科期刊、中国政府出版奖提名奖、法学类顶级期刊等荣誉（称号）。
规划许可诉讼已成为我国行政诉讼中的常见类型，有关此类诉讼的学理讨论也渐次增多。这些讨论主要聚焦于两个问题：其一，如何确定此类诉讼的原告资格；其二，如何在规划许可的客观适法性审查和邻人权利保护之间进行权衡。若从现代行政诉讼的二阶审查构造来看，前一问题涉及诉的适法性，后一问题则涉及诉的理由具备性。
从诉的适法性再到理由具备性，规划许可诉讼对邻人权利的全程考虑，呈现的正是公法邻人保护的完整图像。完整的公法邻人保护既包含实体法上对邻人公权利的证成，也包含诉讼法上对邻人权利的保障；既包括在建筑规划阶段对邻人利益的抽象衡量，也包括在许可阶段对邻人权利的具体提取。学界此前的讨论或聚焦于规划程序的设置，或着眼于特定领域原告资格的确定，都较少从分配行政、公权理论，尤其是第三人公权利的视角下，对规划许可诉讼中的邻人保护进行整体考察。鉴于此，本文尝试梳理我国规划许可诉讼的既有裁判思路和学理观点，分析其可能存在的问题，在此基础上借由对德国法上邻人保护学理发展和实践演替的梳理，揭示分配行政下邻人公权利的基本定位，阐释行政法上邻人保护的体系构造，以期为我国规划许可诉讼的审查提供学理启发。
在最初解释相邻权人普遍的行政诉讼原告资格时，最高人民法院只是简单指出，“因为民事主体的行为是行政机关批准、许可后实施的，这种批准许可行为对相邻权人的利益产生了实际影响，所以相邻权人可以对行政机关提起诉讼”。这种认识本质上是“事实影响说”的反映。在事实影响说看来，只要系争行为对当事人权益产生了影响，或者在系争行为与当事人权益受损之间存在明确的因果关联，当事人就具备了行政诉讼的原告资格。但是，事实影响说的问题在于：首先，现代行政行为的效果无限扩散，诉诸事实影响已无法为法律所保护的权益划定范围；其次，利害关系人遭遇的“事实影响”可能来自于行政行为的作用，也可能来自于第三人，仅凭事实影响无法廓清行政诉讼与民事诉讼的边界。
鉴于概括性授权存在上述问题，不少司法裁判都对概括性授权予以了限定。例如，安徽省高级人民法院在评点时军等诉合肥市规划局建设工程规划许可案时就曾指出：“随着城市高层建筑建设的发展，以日照等相邻权受到侵害为由对建设工程规划许可提起行政诉讼的案件增多，在司法实践中该类案件常有相邻小区业主多人集团诉讼，故应对相邻权人的范围予以界定，以防滥用诉权扩大起诉人范围。”同样，不满于诉诸简单的事实影响，针对相邻权人提起行政诉讼的权利基础的理论探讨也渐次增多。在保护规范理论被引入我国行政审判之前，学界在该问题上的观点大体可分为两类。
其一，私法上的相邻权。这种观点认为，规划许可“在客观上阻碍了邻人所在建筑物的采光、通风和日照，甚至进而侵犯了其财产权”，因而邻人提起行政诉讼的权利基础在于私法相邻权。上述思考本质上认为私法相邻权可直接转换为邻人针对行政机关的公法请求权，其混淆了私权与公权的差异，也忽视了私法相邻权规定与建筑规划法律法规等公法规范的目的区别。
其二，城市空间公平分享权。这一观点尝试从我国宪法第9条和第10条推导出个人基于资源平等原则所享有的对城市空间公平分配的“公平分享权”。跳出私权转入公权，是意识到了用私权来阐释邻人公法保护权利基础的问题，但这种思路借鉴了社会权中的共享权概念，因而也有同样的问题。公平分享权只是以宪法平等权为基础，而从自然资源所有权或使用权中推导出的衍生性权利，其虽然提示行政机关在颁发许可时需平等考虑包括邻人在内的各方利益，却无法为三边建筑许可关系下邻人权益的具体界定提供基准。
上述两种观点的不足，在保护规范理论被引入我国行政审判后呈现得更加清晰。保护规范理论摒弃了传统的事实影响说，认为行政诉讼中利害关系人原告资格的有无，取决于其是否具有主观公权利，而主观公权利的存立，又取决于行政机关在作出系争行为时所依据的公法规范是否要求其保护和考虑利害关系人的利益。依此逻辑，私权主体的身份并不必然使邻人具有行政诉讼原告资格，私法相邻权也不能直接转换为公法请求权。这也恰恰能够解释，概括性授权无法清晰说明相邻权人何以有权提起行政诉讼而非仅能提起民事诉讼。依照保护规范理论，包括邻人在内的利害关系人提起行政诉讼的诉权基础，应在于主观公权利。证成相邻权人具备行政诉讼原告资格的关键，就在于说明其在私法相邻权之外同样存在公法请求权。
上述分析已触及规划许可诉讼的核心，即此类诉讼究竟是只需审查规划许可决定是否适法的客观诉讼，还是对邻人权益予以保护的主观诉讼。如果是前者，那么“合规即不侵权”的裁判思路就无问题。客观审查只关注系争行为是否合法，而并非对个人实体权利的保障。即使邻人在案件中认为自身权益受损，权利损害要件也只在诉的适法性审查阶段有意义，其确定的也只是邻人是否具有原告资格，而不会在理由具备性审查阶段被单独考虑。但是，这种只关注系争行为是否合法的客观审查模式，在现代行政诉讼中已暴露缺陷。它几乎无力回应三边或多边法律关系下当事人权利冲突的分配难题。只要系争行为合法，包括相对人、第三人在内的各方主体的权利就都辐射性地获得了保护，这样的判断在分配行政之下往往并不成立。与分配行政的背景相匹配，现代行政诉讼的标的早已不再只是确认系争行为是否合法，而同样包含对原告有无公法请求权的审查，即现代行政诉讼已从客观诉讼转至主观诉讼的轨道。在主观诉讼的轨道下重新审视规划许可诉讼会发现，如果此类诉讼的功能并不只是确保规划许可决定的合法，而同样包含对邻人权益的保护，那么建筑许可机关在作出许可时，除要符合规划外，还需考虑邻人是否有公法请求权。若邻人拥有主观公权利，建筑行政机关却未予考虑，同样会影响建筑许可的适法性。
在理解了上述前提后，导致“合规即不侵权”这种裁判思路的症结也开始明晰：行政诉讼法概观地允许相邻权人都可提起行政诉讼，这就意味着邻人利益不仅在许可程序中应予保护，在诉讼中也应成为法院检视行政许可是否适法的理由，但法官在裁判中却倾向于客观化审查，即只要建筑许可符合规划，就会认为其未损害邻人利益。这里所缺失的，正是在实体审查阶段对邻人利益的考察，这也使公法上的邻人保护问题，在我国规划许可诉讼中常常被限缩为相邻权人的原告资格问题。
从属性上看，建筑规划是政府为合理配置以土地为核心的各类自然资源，协调开发城市空间，促进经济发展和保护居住环境，而对城市空间布局和多元空间利益进行的规划安排。在规划过程中，行政机关要考虑复杂多元的空间利益的分配，这里并不包含对某个具体法律关系下建筑物所有人及其邻人的利益调整。规划法会要求行政机关考虑邻人利益，这种考虑主要通过参与程序来完成。有交互影响的邻人作为利害关系人参与至规划程序中，抽象的而非具体的邻人利益，被作为城市规划需考虑的众多利益之一，在一种开放的程序中被权衡和处理。建筑规划也因此是更近于立法的抽象规则，其对邻人利益的处理，更近于一般意义上立法对第三人公权利的安排。具体的邻人保护问题，在建筑许可程序中才会产生。因为行政机关对于城市空间的调控，建筑物所有人欲进行某项建筑行为，就需向建筑行政机关申请许可；而邻人如认为该建筑行为会影响其权益，同样可要求行政机关撤销该许可或针对建筑物所有人实施干预。此时就会在行政机关、建筑物所有人和邻人之间形成具体的分配行政法律关系，行政机关也是在此种关系下，分别确定建筑物所有人和邻人各自的权利边界，并决定邻人利益是否应在个案中被考虑和保护。
私法相邻权和建筑法规范的关系，最初因为二者适用对象不同而未获澄清。在具体的规划许可诉讼中，从建筑法规范中会导出邻人对合规划建筑行为的容忍义务，但邻人基于私法规范又可向建筑物所有人主张不作为请求权。由此，二者的关系最初在德国法中就表现为“私法上的不作为请求权与规划的竞夺”。我国司法裁判中“合规即不侵权”的思路，本质上同样是这种观念的反映，这种对立又以不承认邻人的公法请求权为前提。但是，这种认识自20世纪50年代起开始改变，包括建筑法规范在内的公法规范，被认为在分配城市空间、确保居住公平之余，同样对邻人利益进行了权衡和调整，同样会产生邻人保护效果。
派纳在其关于“公法相邻权”的奠基之作中，认为公法相邻关系法的出现构成对私法的弥补，“基于空间发展的有规划的结构变更无论如何都不是私法所要求的，甚至可能还是私法所要阻止的，私法也很难调控更大空间的发展，正是基于这些原因，才出现了公法相邻关系法”。金启洲也对公法相邻关系法之于私法相邻关系法的补充意义作了进一步说明，包括在私法相邻关系法受限的领域发挥作用、对私法相邻关系法中的不确定概念进行具体化等。概言之，公法相邻关系法的意义，就是在私法相邻关系法的“抑制性保护”之外提供一种提前介入的“预防性保护”。
德国学者普罗伊斯在阐释三边法律关系下的私人利益冲突时，依据冲突差异将其再细分为对立型利害关系与互换型利害关系。对立型利害关系是指私人间的利益指向相反，一方试图改变现状以主动形成利益，而另一方则欲阻止他人破坏现状以保全其既有利益。建筑物所有人与邻人间的关系即属此类利害关系，邻人公权利也因此属于第三人公权利的典型。上述三边法律关系叠合了私人间的水平关系与私人/行政机关间的垂直关系。因为两种关系交叠，建筑物所有人与邻人就都与行政机关建立起了行政法上的关联（如下图所示）。在水平关系上，邻人认为建筑物所有人的建筑行为对其私法权益造成侵扰，但因为建筑行为已获行政许可，邻人就无法仅借助私法上的防御请求权将其排除，而须向行政机关提出请求，由此在邻人与行政机关之间就产生了垂直关系。而在行政机关与建筑物所有人之间，同样会有典型的行政机关/相对人的垂直关系的作用，建筑物所有人可要求行政机关向其颁发许可，也可在行政机关介入水平关系时主张排除干预。邻人的具体诉求会表现为要求撤销许可或是要求行政机关阻却建筑物所有人的行为，但区别于双边关系下的相对人权利，这种第三人公权利的本质已转化为要求行政机关介入水平的私人冲突以排除他人侵害的“介入请求权”，与此相对的则是国家在个人权利受到第三方侵扰时需提供的保护义务。
个人可在何种程度上要求行政机关予以介入，行政机关又应如何履行保护义务，都需要回到水平关系下予以讨论。“水平关系解决的是权利分配问题，而垂直关系则为私人请求权行使的维度”，二者无法割裂。就此而言，对邻人公权利的承认，并非对私法相邻权的抑制，毋宁是在现代分配行政之下对私法和公法相互交错现象的重新观察。承认邻人在私法相邻权之外也拥有公法请求权，同样为邻人为何具备行政诉讼原告资格提供了清晰说理。作为可向行政机关请求的公权利，邻人公权利使邻人在可能的民事诉讼之外，完全可针对建筑许可提起行政撤销之诉。此种邻人诉讼隶属于第三人诉讼，又是传统撤销之诉的亚种。
德国法上确立邻人公权利的首个经典判例是1977年的“猪圈案”。该案的起因是，行政机关向农场主颁发了允许其建造和运营一座养猪场的许可。距离该养猪场大约25米的居民和旅馆业主，担心养猪场建成后的恶臭污染会损及自身健康和土地价值，因而向法院诉请撤销该项许可。德国联邦行政法院在判决中认为，即使行政机关向养猪场颁发建筑许可符合德国联邦建筑法典第35条的规定，因其未对邻人值得保护的利益予以充分考虑，该项建筑许可在客观上也是违法的。此案将建筑行政机关客观法上的考虑义务，创造性地转化为邻人的主观公权利，而此前被认为仅具有公益保护性的建筑法规范，也被认为具有了“邻人保护效果”。
1993年的“车库案”是德国法上有关邻人保护的另一经典判例。该案中，行政机关许可项目申请人在已有规划的内部区域建造车库。建筑规划确认该区域属于纯粹的住宅区。原告认为，该建筑许可违反了德国联邦建筑法典第33条规定的规划内部领域的许可要件。
在该案判决中，德国联邦行政法院指出，既然该区域的建筑规划确定建筑物的类型为纯住宅区，在批准该区域内的建筑项目时就应考虑建筑物的整体风貌。原因在于，建筑规划中对于建筑物类型的确定，已使“规划内部领域的居民在房屋和土地利用上结成一种法律上的命运共同体，他们互相之间处于一种交互的交换关系，建筑物所有人要服从于因规划类型所产生的建筑利用限制。相应地，邻人同样需服从于此种限制”。
沿袭传统公权理论，德国司法实践对邻人公权利的导出，与针对其他第三人公权利的判断思路一样，都是在保护规范理论的框架下展开。在保护规范理论之下，德国建筑法规范中的具体条款，首先被区分为邻人保护条款和非邻人保护条款。相比为数不多的明确的邻人保护条款，德国建筑法规范中绝大部分条文一般都只服务于公共利益。例如，建筑区域内的绿地要求、建筑物外观保护、停车位规定以及树木保护章程等环境维护标准等，就被认为并不具有邻人保护效果。其核心原因也在于，这些规范并无法划定范围可限的具体人群。判断邻人是否可诉诸建筑法规范获得保护，通常又要经过两个步骤：其一是检视该规范是否具有私益保护性。明确的规范表达，如“邻人”“为邻人利益考虑”“邻人关系”等，当然可析出邻人保护意旨。由“符合周边环境”所推导出的“外部效果的预测可能性”，也会成为私益保护性的解释指引；其二是确认何人处于保护圈内，而这又涉及对邻人的具体界定。
普遍的邻人保护又被称为直接的或抽象的邻人保护，其典型的规范依据即建筑规划中有关建筑物类型的规定以及间距规定。
如车库案判决所说明的，作为区域维护请求权依据的，首先是建筑规划中有关建筑物类型的规定。这一点其实与传统保护规范理论所强调的成文法规范已有不同。但是，根据德国联邦建筑法典第9条，建筑规划对外具有直接的法律约束力，也会如法律、法规命令一样发挥邻人保护效果。因此，将区域维护请求权的依据诉诸建筑规划，可说是同样充实了第三人保护的“规范储备”。
邻人主张区域维护请求权一般需满足如下条件：其一，统一的建筑领域。邻人交互的交换关系产生的前提在于，其不动产处于同一个区域内，此区域内建筑物类型又已在建筑规划中被统一确定，如住宅区、混合区域或是营业区域。只要处于同一建筑区域内，邻人就无需再主张建筑行为在物理上毗邻自己的不动产；其二，获批准修建的建筑物违反了有关建筑物类型的规定，建筑许可机关在并不具备德国联邦建筑法典第31条规定的“例外”与“免除”条件的情形下，就批准了与建筑规划类型不一的建筑行为。区域维护请求权原则上只适用于有规划的内部领域。对于未规划的内部领域，因空间边界无法确定，也就无法确定邻人间是否处于统一的建筑领域，并已结成“法律上的命运共同体”。
除建筑规划对建筑物类型的确定外，在德国的司法实践中，被认为具有普遍邻人保护效果的规范还有德国各州建筑法中的间距规定。这种间距规定体现了对邻人采光、通风、通行、日照等典型私法相邻权的保障，其出现在德国各州的建筑法中，也意味着立法者在此已通过间距规定，对城市空间利益、建筑物所有人的财产权以及邻人权利进行了权衡与比较。因此，此类条款具有明确的邻人保护意旨，邻人可直接依据这些间距规定主张对建筑许可的防御。除传统的日照、通风、采光、防止污染排放等权利外，在一些判决中，德国联邦行政法院借由对高层建筑可能对邻人矮层建筑产生“压制性影响”的描述，将窗口视线免于遮挡、私密空间不受窥探、免受毗邻楼房倾倒和火灾延烧等利益同样纳入间距条款的保护范围。
部分的邻人保护，又被称为间接和具体的邻人保护。在德国法上，具有部分邻人保护效果的建筑法规范，主要是在司法判决中经由考虑要求的纳入，以及此项原则例外的主观化而被确认。考虑要求使行政机关有义务在个案中对相互冲突的建筑物使用利益予以权衡，并尽可能地对邻人值得保护的利益予以充分考虑。但是，考虑要求产生邻人保护效果的前提，不仅在于建筑许可机关在客观法上存在考虑义务，还在于客观法“以显著的、具体化的方式，要求对范围可限定的第三人值得保护的利益”予以考虑。概言之，“从考虑要求中不能直接导出邻人保护效果，建筑法规范唯有满足以下前提时方可认为其具有邻人保护功能，即其对确定的、范围有限的，或者说是具体化的而不是过度广泛的范围内的利害关系人予以确认”。对“显著性、个别性和范围可限性”的要求，本质上都是在提供“具体化的界分标准”，而将邻人“特殊的、具有保护必要性的法地位以及显著的事实损害”，通过“个别化的方式纳入考虑要求的受益范围”，其实也是保护规范理论对援引规范必须具备私益保护性的要求。
综观大部分的规划许可诉讼，邻人诉请保护的权益类型主要分为以下几类：（1）采光、通风、通行、日照等传统相邻权益；（2）噪声、恶臭、固体废物、大气污染物、水污染物、光电辐射等不可量物侵害所影响的环境利益；（3）房屋财产价值等财产权益；（4）观景权或城市景观权等权益。对于前两类权益，我国已有明确的法律保护依据。例如，民法典第293条规定，“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，不得妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照”。环境保护法（2015）第42条也规定，“排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当采取措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射等对环境的污染和危害”。后两类权益并无明确的实体法依据，学理上也常常将其归入单纯的“经济上、情感上”的反射利益。将此类权益划归反射利益，除因其具有一定的或然性而在法律上无法确定外，还在于无法明确划定此类权益的受益人范围。若承认观景权等权益可作为诉权基础，势必会将行政诉讼拖入民众诉讼，并使第三人公权利沦为公权理论一直反对的普遍的规范执行请求权。
采光、通风、通行、日照等相邻权益，噪声、恶臭、辐射等不可量物侵害所影响的环境利益，虽然可被划入邻人可主张的权益范围，但仍需判定多大范围内的人群可作为邻人主张上述利益。实践中，作为一般公益与邻人私益划定基准的，往往就是建筑规划所依据的各类技术性标准。这些标准中最直观的是距离。例如，在关卯春等与浙江省住房和城乡建设厅等行政复议案中，最高人民法院就认为，关卯春等人“居住的房屋既非在案涉《选址意见书》范围内，亦不在焚烧车间边界为基准300米的环境防护范围内，其住宅与案涉项目距离超过2公里，其也不具备相应的原告主体资格”。最高人民法院在释解此处的距离标准时，认为距离能够表明原告是否有实际损害，但距离标准的设定意图，就是将一定范围内的邻人明确地划入保护范围，距离标准本身就包含了邻人保护效果。对于无法通过距离予以确定的权益，如日照、采光等，技术性标准往往又会诉诸限值规定。例如，作为国家标准的《城市居住区规划设计规范》（2016）规定，“住宅间距，应以满足日照要求为基础，综合考虑采光、通风、消防、防灾、管线埋没、视觉卫生等要求确定”；在住宅日照标准方面，“老年人居住建筑不应低于冬至日日照2小时的标准”，“旧区改建的项目内新建住宅日照标准可酌情降低，但不应低于大寒日日照1小时的标准”。这些限值规定划定了邻人的容忍义务范围，但容忍义务的边界反过来也可被理解为邻人权利的起点。据此，限值规定结合物理毗邻要素，同样动态地划定了标准所保护的人群范围。
即使是建筑规划也并非只有技术性标准才具有明确的邻人保护效果，很多规划事项内容同样包含邻人保护意旨。例如，《城市规划编制办法》（2005）第41条规定，控制性详细规划应包含如下内容：“（一）确定规划范围内不同性质用地的界线，确定各类用地内适建，不适建或者有条件地允许建设的建筑类型；（二）确定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；确定公共设施配套要求、交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离等要求......。”参考德国法判例，控制性详细规划中有关建筑类型的规定，已使受规划影响的利害关系人因建筑物的物理毗邻而结成“土地法上的法律命运共同体”，相互之间存有“交互的交换关系”，邻人也因此可因建筑类型规定而获得普遍的区域维护请求权。这种区域维护请求权，并不以邻人遭遇实际损害为必要，也不以邻人与获批建筑物存在物理毗邻为限，只要二者同属一个统一的建筑区域内即可。
如果说上文建筑规划或规范中的保护规范，对邻人提供的是普遍的、原则性的保护，考虑要求则可作为兜底和补充。考虑要求借由对客观法上考虑义务的解释，完成了“从客观义务到主观权利”的转化，同时也完成了“从事实影响到规范依据”、“从法律上值得保护的利益到法律保护的利益”的转化，由此化解了在建筑许可领域适用保护规范理论时如何统合协调“事实影响”与“规范依据”的难题。将考虑要求适用于规划许可诉讼还有另一意义。因为司法倾向于将邻人权利的有无仅放在技术性标准之下进行简单裁断，在技术性标准过低而无法为邻人提供充分保障时，学者往往会将问题回溯至标准的制定过程，并尝试通过提升技术性标准的实质品质，以及确保利害相关人对于标准制定程序的普遍参与来解决保护不足的问题。但是，这种将问题解决前置的做法，并无法在已发生的个案中化解邻人权益无规范依据的难题。其实，在技术性标准过低或是无法为证成邻人明显的事实影响找到规范依据时，同样可考虑借鉴考虑要求来填补保护规范的不足。考虑要求之所以在德国法上获得广泛适用，也同样因为其通过客观法的主观化，而对处于一般公益和典型私益之间的中间地带进行了有效识别，并逐渐扩张了规范保护范围。
完整的邻人保护并不仅限于允许邻人针对规划许可提起诉讼，还意味着由其提起的规划许可诉讼，不应仅限于对规划许可是否符合规划进行客观适法性审查，还应包含对邻人是否存在主观公权利以及该权利是否受损进行证立。由此，建筑许可的适法性要件也扩展为两项：其一，符合建筑法规范和建筑规划的客观合法要件；其二，对邻人的主观公权利予以考虑，并对建筑物所有人和邻人权利进行适宜分配的主观合法要件。一项规划许可也唯有在客观上符合规划要件，主观上对邻人利益予以了充分考虑才是合法的。将此观念纳入规划许可诉讼，同样能够消解既往裁判中“合规即不侵权”裁判思路的不妥。
如果认可规划许可诉讼中的司法审查并非仅限于许可是否适法的客观审查，上述结论就应同样适用于公法中。为满足行政活动所必需的透明性以及对行政裁量权的规制需要，技术性标准应成为行政机关在处理规划许可案时须遵守的规则。但是，正因为此类案件关涉的利益复杂，技术性标准也就无法周延考虑所有的权利配置难题，也因此，法院可将技术性标准作为判断建筑许可所导致的侵扰是否逾越邻人容忍限度的客观标准，却不能将其作为唯一的决定性标准，即不能认为凡是符合限值或标准值就一定是合理的，甚至得出“在技术规范设定最低标准之上的城市空间利益，属于规划行政许可自由裁量处分的公法利益，项目周边的民众应当对符合技术标准的建设行为负有必要的忍受义务”的结论。法院在规划许可诉讼审查中仍应从理性人视角出发，综合考量不动产位置、不动产利用的先后关系、侵扰行为的社会评价、受侵扰方的损害性质及其轻重等因素判断何为合理侵扰。即使侵扰符合标准，如已明显超出了一般人的容忍限度，也应认为其构成了对邻人权利的侵害。这一认知在日本法上被总结为“容忍限度论”，而考虑要求后来发展出的“预测可能性”要件，即建筑行为的事实影响是否逾越了邻人的预测可能也与此意涵相近。
邻人公权利和公法上的邻人保护，本质上是第三人公权利及其保护在具体法领域之下的呈现，其所反映的也是在分配行政的格局下，行政机关如何在三边或多边法律关系下识别第三人的公权利，并为其配给相应公法保护的问题。我国既往的理论研究与司法实践，虽意识到规划许可诉讼中邻人的权利基础并非私法相邻权，也省察到实体审理中“合规即不侵权”裁判思路的不妥，但对问题的解决始终未形成清晰的学理体系，也未形成明确的说理论证思路。这就使现有的讨论或者转向建筑规划本身的程序设计，或者聚焦于邻人诉请保护的权益类型是否属于值得法律保护的利益。这些相对碎片化的讨论间或提及公权利概念和保护规范理论，但也只是局限于原告资格的判断问题上，尚未在实体法上理出其背后脉络。也因此，本文尝试通过对邻人公权利的产生、意涵、导出及保护体系进行脉络性梳理，以期为我国规划许可诉讼的审查提供理论参考。
行政法上的邻人保护是枝蔓丛生且异常复杂的问题领域。例如，德国法上的邻人保护观念和规则大多都由判例塑成，这使其虽然具有相当的弹性和开放性，却也产生了“一定的不确定性和摇摆”。这一点尤其体现在考虑要求的适用上。尽管德国联邦行政法院一再提醒，考虑要求只有在例外情形下才会适用，但因其开放性和灵活性，考虑要求事实上已发展为德国建筑法中的“核心法则”。对考虑要求的频繁适用，在很大程度上使司法脱逸出法适用者的角色，而转变为规则的创制者。这一点可能符合现代国家扩大司法审查范围的期待，也扩张了邻人保护的范围，却与宪法分配秩序相互龃龉，且造成此领域内判决可预测性和安定性的衰减。上述问题其实在我国规划许可诉讼的审判中也有所反映。我国既往的行政审判对邻人利益的保护一直存在范围过窄、诸多值得法律保护的利益未被权利化的问题。但是，如果将此问题的解决诉诸法院在行政审判中能动地对城市空间利益予以重新分配，又必然会遭遇司法僭越立法和行政的诘问。据此，在建筑法的邻人保护问题上，即使明晰了基本观念和体系框架，未来也仍有诸多繁杂问题需要得到更细致的讨论。
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